Mientras se acercaba el cierre de la COP25 en Madrid, los principales actores que estaban monitoreando las discusiones llegaron a un consenso: los gobiernos que asistieron a la COP le habían fallado a la gente y al planeta al negarse a adoptar decisiones importantes y no comprometerse con fortalecer la acción climática a pesar de la urgencia. Hasta el Secretario General de la ONU expresó su decepción con los resultados, e indicó que "la comunidad internacional desperdició una importante oportunidad de demostrar una mayor ambición en torno a la mitigación, adaptación y financiamiento para enfrentar la crisis climática”.
El año previo a la COP había sentado la base de lo que sería una conferencia particularmente desafiante, con una brecha creciente cada vez más visible entre las aspiraciones de las personas y la inactividad de los gobiernos.
Nunca antes habíamos visto a tantos jóvenes marchar en las calles de las principales ciudades de todo el planeta exigiendo de forma urgente una mayor acción climática.
Nunca antes se nos había advertido con tanta insistencia sobre el colapso de nuestros ecosistemas y los riesgos a los que se expone la especie humana si seguimos ignorando nuestra dependencia de la biodiversidad.
Nunca antes habíamos sido testigos de personas en tantos países movilizadas para denunciar el aumento de la desigualdad social y la falta de justicia.
Sin embargo, los gobiernos reunidos en Madrid no lograron asumir la necesidad de avanzar hacia una justicia climática y una mayor ambición.
La situación en Chile
La dificultad que significó encontrar un país anfitrión para la COP es un emblema del desafiante entorno político en el que se llevaron a cabo las negociaciones este año. Si bien Brasil era el anfitrión original confirmado de la COP25, el gobierno de extrema derecha de Jair Bolsonaro retiró la oferta de organizarla poco después de las elecciones en Brasil, lo que derivó en un año en el que este país pasaría de ser un importante defensor de la acción climática a ocupar una posición de negación y obstrucción activa del clima. Después de que Brasil se retractase, Chile, durante la COP24, se ofreció inmediatamente como anfitrión de la COP en conjunto con Costa Rica. No obstante, a solo semanas del inicio previsto de la conferencia en Santiago, y una vez que ya se había completado la planificación de la conferencia, un estallido social sin precedentes, gatillado por el aumento de la desigualdad social y la incapacidad del gobierno de Chile para encontrar una solución ante las demandas sociales, el presidente de Chile, Sebastián Piñera, se vio forzado a retirar el ofrecimiento de celebrar la conferencia en Santiago.
Después de días de incertidumbre y a menos de cinco semanas antes de la fecha de partida programada de la COP, España anunció que sería anfitriona de la conferencia en Madrid y que Chile mantendría la presidencia. Aunque la decisión de España evitó un mayor retraso de la COP en un momento en el que no hay tiempo que perder en relación a la acción climática, el cambio de la conferencia a un nuevo país y en un nuevo continente interpuso barreras adicionales para la participación de los estados pequeños y las cientos de organizaciones de la sociedad civil, incluyendo movimientos sociales y pueblos indígenas, en todo Chile y en todos los países de América Latina que habían hecho una fuerte inversión en movilizaciones públicas en torno a la COP.
A pesar de que la COP se trasladó a Madrid, tanto la Sociedad Civil por la Acción Climática de Chile (SCAC) como la Cumbre de los Pueblos continuaron con sus cumbres paralelas planificadas en Santiago. Aunque la participación internacional disminuyó considerablemente en relación con lo que se esperaba y la prensa internacional en su mayoría no estuvo presente, ambas plataformas organizaron excelentes talleres, paneles de expertos y actividades culturales en esa ciudad. Uno de los mensajes clave en el contexto del país aún sacudido por el descontento político fue la compleja relación entre los temas de derechos humanos y de cambio climático. Las organizaciones latinoamericanas presentes en la Cumbre de la Acción Climática en Santiago y en Madrid resumieron sus demandas en un Manifiesto Latinoamericano por el Clima, que se publicó de forma simultánea en ambas ciudades el 9 de diciembre. La Declaración hizo hincapié en la importancia de los derechos humanos, de los pueblos indígenas y de las mujeres en la agenda climática internacional y regional, así como en la importancia de la justicia social para resolver las actuales crisis climática y social de la región.
Aunque las ONG con acceso a mayores recursos financieros y redes lograron relocalizar sus actividades a Madrid, muchas de sus contrapartes de menor tamaño no tuvieron la capacidad para hacer lo mismo. Esta no fue la única decepción de aquellos que esperaban una participación latinoamericana más fuerte en las negociaciones climáticas. El impasse en la sesión inaugural del 2 de diciembre fue particularmente lamentable. A la presidencia chilena le faltó tacto y no pudo establecer una alianza fuerte entre los países de América Latina y el Caribe, especialmente con los bloques más progresivos, tales como la Asociación Independiente de América Latina y Caribe (AILAC), que hubiesen servido para contrarrestar al negador del cambio climático de la región, Brasil. Lo anterior fue especialmente negativo, porque los países de la región altamente vulnerables al cambio climático tenían sus esperanzas puestas en una "COP latinoamericana", en la que sus preocupaciones y prioridades sobre las pérdidas y los daños encontrarían una voz y un espacio adecuados.
Además, el limitado capital político de la presidencia chilena y el sombrío registro de derechos humanos del país que organizaba la COP se sumaron a los otros factores que contribuyeron a los pobres resultados de las negociaciones. Alejandro Alemán, de la Red de Acción por el Clima América Latina, lamentó que los "limitados resultados de esta conferencia son un reflejo de las circunstancias sociales y políticas de muchos países de nuestra región, pero en particular de aquellas del país a cargo de la Presidencia de la COP25 (Chile). Los decepcionantes resultados demuestran que la transición a sociedades más sostenibles se vuelve más desafiante cuando se corroen las bases de la democracia y los derechos humanos". La Sociedad Civil de Chile para la Acción Climática criticó públicamente que el "liderazgo de Chile no estuvo a la altura de los desafíos y se alineó más con los intereses de las industrias contaminantes que con las necesidades de los ciudadanos”. También expresaron su preocupación en torno a la falta de respuesta del gobierno a las demandas sociales de los ciudadanos, así como su insistencia en no firmar el Acuerdo de Escazú, que ayudaría a proteger a los defensores de los derechos humanos y garantizaría la participación ciudadana en las políticas climáticas y los temas ambientales.
Ambición
La ausencia de liderazgo político en la COP25 derivó en un debilitamiento de los dos principios esenciales del proceso de cambio climático de la ONU: ambición y justicia climática (más adelante en el informe se tratará este último punto).
La COP25 tenía la desafiante tarea de abordar la urgencia de aumentar la ambición en torno a la mitigación. Tanto la credibilidad del Acuerdo de París como la viabilidad de los límites de temperatura acordados el 2015 dependen en gran medida de la voluntad de los países de promover mejores compromisos antes del fin del 2020. Efectivamente, las advertencias cada vez más terribles del IPCC y de la comunidad científica durante el último año destacaron la necesidad urgente de una mayor ambición no solo para después del 2020, sino que antes. La urgencia climática surgió como un tema clave a lo largo del año, en respuesta a la movilización de Fridays for Future y a los millones de personas que se están movilizando a lo largo del planeta, y como resultado del mayor número de afectados por los impactos climáticos. Tres meses antes de la COP, el Secretario General de la ONU trató de impulsar una mayor acción convocando una Cumbre de la Acción Climática en Nueva York. Sin embargo, la Cumbre fue un fracaso, porque ninguno de los países con altos niveles de emisión se comprometió a aumentar su ambición antes de finales del 2020. Aunque 67 países prometieron objetivos más ambiciosos en los próximos 12 meses, estos solo representan un 8% de las emisiones mundiales.
A pesar de la necesidad imperante de desafiar este status quo y movilizar más ambición en vista de la ventana clave del próximo año para aumentar los compromisos climáticos, la agenda de la COP25 no logró incluir disposiciones explícitas en aras de una mayor ambición. En consecuencia, la importancia de fortalecer la ambición climática se vio principalmente reflejada solo en dos elementos de las decisiones políticas adoptadas en la COP. En primer lugar, la decisión política adoptada en Madrid incluye algunas referencias enredadas a la importancia de mejorar los compromisos climáticos el año que sigue en línea con la mayor ambición posible. La cuidadosa redacción de estas referencias y la ausencia de un claro llamado a las Partes a que logren el nivel de ambición de mitigación que se necesita para satisfacer los objetivos del Acuerdo de París revelan la resistencia que presentan muchos actores clave a cumplir con sus compromisos de mantener las temperaturas a menos de 1,5° de calentamiento. En segundo lugar, los gobiernos buscaron seguir destacando las iniciativas de las denominadas partes interesadas neutrales (principalmente, gobiernos y empresas subnacionales), a pesar del hecho de que estas iniciativas no cuentan con mecanismos de rendición de cuentas y de seguimiento que podrían asegurar que cualquier medida anunciada realmente diese como resultado las reducciones prometidas.
La Unión Europa fue el único emisor de mayor envergadura en hacer un anuncio importante durante la COP25. Úrsula Von der Leyen, la recién designada Presidenta de la Comisión Europea, expresó su visión para el Acuerdo Verde Europeo. El plan a nivel de economía de la Comisión, emitido a mitad de la COP, incluye la ambición de volver a Europa el primer "continente neutral en carbono" a través de fuertes inversiones en soluciones sustentables y una serie de medidas apuntadas a todos los sectores más importantes de la economía. Aunque muchas medidas de este plan a nivel económico constituyen un progreso real en comparación con las políticas anteriores, el "Acuerdo Verde" de la Comisión no satisface las expectativas en varios puntos.
En primer lugar, y a pesar de la referencia a las reformas transformadoras de Franklin Delano Roosevelt en la década de 1930, el Acuerdo Verde Europeo depende en gran medida de los actores privados para desacelerar la descarburización, más que en reformas y directrices de gobierno. Mientras que el Acuerdo Verde Europeo hace referencia a la importancia de una transición justa y ofrece medidas para garantizar que ningún trabajador sea dejado de lado durante la descarburización del continente, el acuerdo sigue centrándose principalmente en asegurar la competitividad de las empresas de la Unión Europea y en proveer incentivos económicos a los actores comerciales. El plan tampoco promueve la justicia, pues ignora tanto las peticiones de los países en desarrollo como la responsabilidad de la Unión Europea hacia ellos. Cuando el Acuerdo se refiere a países del tercer mundo, lo hace principalmente en el contexto de la competencia comercial. Sumado a lo anterior, el Acuerdo no busca promover la rendición de cuentas de aquellas empresas con mayor responsabilidad por la crisis climática. A pesar de su nombre, el plan de la Comisión guarda muy poco en común con los Nuevos Acuerdos Verdes presentados por los Estados Unidos y el Reino Unido.
En segundo lugar, y tal vez de forma más irresponsable desde la perspectiva del Acuerdo de París, la Comisión anunció que su Acuerdo Verde propondría en el verano de 2020 un objetivo de mitigación aumentado de 50 % a 55 % de reducción de emisiones para el 2030. Este anuncio se equivoca en dos puntos clave. En primer lugar, este rango de reducción de emisiones no sería compatible con el objetivo de prevenir los impactos climáticos más peligrosos al cual se comprometieron los países que suscribieron el Acuerdo de París. Para mantener su compromiso en conformidad con el Acuerdo, la Unión Europea tendría que reducir sus emisiones en al menos un 65 % para el 2030. Además, este anuncio es un peligroso retroceso en relación con el compromiso anterior de la Comisión de presentar dentro de los primeros 100 días de su mandato una propuesta para aumentar la ambición. Dado el calendario de toma de decisiones de la Unión Europea, una propuesta de la Comisión en el verano del 2020 tendría pocas oportunidades de recibir el patrocinio de los Estados Miembros a tiempo para cumplir con el plazo para comunicar nuevos compromisos antes de la COP26 en Glasgow. A menos que se reconsidere este calendario y el nivel de ambición, la Unión Europea arriesga abandonar aún más su rol como bloque de países que honra el Acuerdo, y podría sentar un peligroso ejemplo para otros gobiernos.
En Madrid, algunos países en desarrollo lograron redirigir la atención al fracaso de los países desarrollados en reducir de forma considerable las emisiones durante la última década. Cuando los gobiernos acordaron en el 2011 negociar un nuevo marco aplicable a todos los países, que se convertiría en el Acuerdo de París, los países en desarrollo insistieron en la responsabilidad de los países desarrollados de liderar la ambición de mitigación previo al 2020. Los informes emitidos por la ONU durante la COP apuntaban a la limitada implementación de este compromiso por los países del Anexo 1, que corresponden a aquellas naciones consideradas industrializadas o en transición al momento de firmar el CMNUCC, revelando que los países de este anexo que no habían realizado un proceso de desindustrialización después de la caída de la Unión Soviética redujeron sus emisiones en un mero 1,8 % entre 1990 y 2017. Es crucial para la justicia climática que los países desarrollados sean imputables por su responsabilidad en la crisis climática y por no haber brindado el liderazgo al que se comprometieron en 1992. Sin embargo, mirando hacia el futuro no es claro si los países en desarrollo con un pensamiento parecido usarán este énfasis en el progreso no logrado por los países del Anexo I como un arma para garantizar mayores compromisos, incluyendo compromisos financieros, por parte de los países industrializados, o como escudo para justificar su propia tardanza en actuar. La segunda acción podría presentar el riesgo de socavar los prospectos de lograr los límites vitales de temperatura adoptados en el Acuerdo de París.
Victoria en el retraso: la falta de acuerdos sobre las regulaciones de los mercados bajo el artículo 6 evita que se menoscabe el Acuerdo de París
El artículo 6 fue el tema candente de la COP25. Dado que era la principal sección incompleta del Reglamento de París después de la COP24 en Katowice, la presidencia chilena y las Partes llegaron a Madrid dispuestas a concluir el artículo 6 como el "principal" resultado de la COP. Este foco puso presión sobre las Partes para lograr un acuerdo, y eclipsó otros aspectos críticos de la COP25, tales como la pérdida y el daño. Esta presión para lograr un acuerdo sobre el artículo 6 no concordaba completamente con el compromiso de garantizar la integridad ambiental, e hizo que muchas personas de la sociedad civil (incluyendo muchos que creían que no había ninguna necesidad o cabida para los mercados creados en el artículo 6) temiesen que las Partes convendrían regulaciones desfavorables con tal de poder lograr el acuerdo.
Una preocupación fundamental de muchas Partes y observadores fue garantizar que los mecanismos del artículo 6 no menoscabasen la integridad ambiental del Acuerdo de París. Las negociaciones se centraron principalmente en dos inquietudes: evitar el conteo duplicado mediante la aplicación de los ajustes correspondientes y regulaciones estrictas de rendición de cuentas, y anular el traspaso de los créditos del Protocolo de Kioto a las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs) de los países. La mayoría de las naciones parecía estar de acuerdo con la necesidad de evitar los conteos duplicados, siendo Brasil el único opositar vocal que cuestionó la aplicación de los ajustes correspondientes al inicio. Por otro lado, el traspaso de los créditos de los mecanismos de Kioto, en particular del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), probó ser un punto serio y sensible. Dado que las emisiones para las que se podían conceder crédito de MDL ya han ocurrido, la mayoría de los países abogaron en contra de permitir este traspaso, porque menoscabaría la ambición y la integridad del Acuerdo de París. No obstante, algunos pocos países, entre ellos Brasil, India y Australia, defendieron la idea de permitir el traspaso de estos créditos antiguos al nuevo sistema. En particular, Australia planea explícitamente usar los antiguos créditos de MDL para alcanzar sus NDCs, a modo de reemplazar la acción significativa con créditos de aire caliente y desechos.
La mitigación general de las emisiones mundiales fue otro tema de discusión. La Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS) abogó por garantizar que las actividades del artículo 6 llevasen a una mitigación general a través de la cancelación parcial automática de los créditos emitidos. Esto significaría que algunos de los créditos nunca serían usados por ningún país, lo que lograría una reducción de emisiones en lugar de comerciar compensaciones a lo largo del mundo. Aunque esta iniciativa empezó a ganar algo de fuerza, quedó pendiente un considerable debate sobre si solo se aplicaba a las actividades bajo el mecanismo del artículo 6.4 o si también debiese aplicarse a las actividades bajo el artículo 6.2, en cuyo caso el último texto solo cancelaría de forma automática el primero.
Como las negociaciones en la COP25 del artículo 6 requirieron horas extras, Costa Rica se desvinculó de su alianza de un año con Chile y publicó los "Principios de San José", que presentan una visión compartida de varios países, que al cabo de las 24 horas finales se convirtieron en más de 30 países. Estos once principios, negociados en los diálogos previos a la COP, establecen los estándares mínimos que se deben alcanzar en conformidad con las regulaciones del artículo 6. Los Principios de San José se centran en gran medida en preservar la integridad ambiental y enfatizar la necesidad de garantizar que las actividades del artículo 6 realmente aumenten la ambición y lleven a una reducción de emisiones.
El debate sobre los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas estuvo particularmente ausente de los Principios de San José, aunque estuvo presente en las negociaciones. Una de las principales inquietudes destacadas por varios grupos de la sociedad civil y organizaciones de pueblos indígenas fue que las actividades del artículo 6 repetirían los errores del pasado y derivarían en violaciones a los derechos humanos. Por lo tanto, estos grupos invirtieron considerables esfuerzos en asegurar que las regulaciones para el artículo 6 incluyesen referencias a la protección de los derechos humanos. Al llegar a la COP25, muy pocos países, específicamente Tuvalu, Suiza, México y Costa Rica, habían declarado que las regulaciones deberían incluir derechos humanos. No obstante, durante el transcurso de la conferencia, a estos países se unieron Canadá, que promovía la expansión del párrafo de los derechos para incluir los derechos de los pueblos indígenas, Noruega, Nueva Zelanda, Australia y, eventualmente, la Unión Europea. Sin embargo, a pesar de estos llamados, el texto final preparado por la presidencia chilena no contenía elementos críticos relacionados con los derechos humanos o con las medidas de protección ambiental, y solamente incluyó el posible desarrollo de medidas de protección en el 2028. De haberse adoptado esta indignante propuesta, las Partes hubiesen permitido a conciencia que los mecanismos del Acuerdo de París contribuyesen a acciones nocivas, lo que hubiese repetido errores del pasado que destruyeron el medio ambiente, dañaron comunidades y condonaron violaciones a los derechos humanos por al menos nueve años o incluso más.
En última instancia, estas diferencias de opinión y los compromisos de las Partes con la integridad ambiental se tradujeron en que la COP25 concluyó sin haberse alcanzado un acuerdo sobre las regulaciones del artículo 6. Aunque casi todos los países expresaron su decepción durante el plenario de cierre, sí destacaron el aspecto clave de garantizar la integridad del medio ambiente, y en especial Tuvalu, Costa Rica, Suiza, Canadá, Nueva Zelanda y Australia indicaron que las regulaciones finales del artículo 6 debían incluir la protección de los derechos humanos y de los derechos de los pueblos indígenas.
A pesar de que las Partes expresaron su frustración ante la ausencia de resultados, muchos en la sociedad civil consideraron un éxito haber evitado la creación de regulaciones perjudiciales que hubiesen dejado abierta la posibilidad de brechas en la rendición de cuentas, lo que derivaría en conteo duplicados de reducción de emisiones, traspaso de los antiguos créditos de Kioto y abusos a los derechos humanos. La experiencia del mecanismo de Kioto demuestra que una vez que se crean regulaciones, los gobiernos muy pocas veces las actualizan para arreglar errores. Por lo tanto, si se hubiesen adoptado regulaciones perjudiciales, estas hubiesen debilitado la integridad social y ambiental de la implementación del Acuerdo de París. Además, existen serias inquietudes de que los mercados que se establezcan bajo el artículo 6 solo llevarían al comercio de compensaciones a lo largo del mundo, cuando lo que se necesita son reducciones serias de emisiones. Se ha argumentado que, si se quiere mantener el aumento global de la temperatura bajo los 1,5°C, no se pueden permitir compensaciones. En consecuencia, entre la amenaza de regulaciones negativas y las inquietudes inherentes en torno a los mercados mismos menoscabando la ambición, la ausencia de un resultado sobre el artículo 6 fue percibida por muchas personas como positiva.
En el futuro, los diálogos sobre el artículo 6 continuarán en Bonn, en la SB52. Los tres textos de la presidencia formarán la base para avanzar con el objetivo de concluirlos en la COP26 en Glasgow. Es clave que las Partes mantengan su postura en cuanto a garantizar que las regulaciones cumplan con los Principios de San José, así como que incorporen la protección de los derechos humanos y de los pueblos indígenas. Lograr menos que esto debilitaría la integridad del Acuerdo de París y pondría en jaque la capacidad para combatir la crisis climática.
Reconocimiento de la necesidad de mayor apoyo a aquellos en la primera línea de los impactos climáticos, pero sin compromisos concretos
En los meses previos a la COP, el fuerte interés en el artículo 6 eclipsó el hecho de que la COP25 también debía avanzar en la solución de las pérdidas y los daños causados por el cambio climático. Este tema es de vital importancia para los países más vulnerables a los impactos climáticos, quienes actualmente cargan con la mayoría de los costos asociados con un clima inestable. En específico, a la COP25 se le indicó concluir la revisión del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (WIM), establecido en el 2014. Durante los últimos cinco años, el WIM y los organismos expertos que este creó han contribuido a la identificación de las necesidades de las comunidades y países impactados que se encuentran en las primeras líneas de la crisis climática, así como a la exploración de las respuestas de gobernanza que podrían ayudar a abordar estas brechas.
Sin embargo, durante este periodo el WIM realmente había hecho poco para tratar de abordar la necesidad de los países en desarrollo de apoyo para enfrentar los costos humanos y económicos cada vez mayores del cambio climático. Dado que no existe un fondo ni un mecanismo de financiamiento establecido que permitan canalizar el apoyo para la pérdida y el daño, se ha dejado a los países en desarrollo sin solución frente a los costos cada vez mayores de la inacción climática de los países con las mayores emisiones. Mientras que los países desarrollados por lo general apuntan a la asistencia humanitaria como una forma de brindar ayuda ante los daños causados por los eventos climáticos extremos, esta sigue siendo burdamente inadecuada y no logra cubrir los costos asociados con eventos de desarrollo lento.
Por lo tanto, los países más vulnerables centraron sus demandas en la COP25 en la necesidad de fortalecer la capacidad institucional del WIM a través del establecimiento de un "órgano de implementación" para lograr su tercera prioridad: "Aumentar la acción y el apoyo, incluyendo el apoyo financiero, tecnológico y de desarrollo de capacidad, para abordar la pérdida y el daño asociados con los efectos adversos del cambio climático”. La decisión adoptada en Madrid reflejó esta demanda en la inclusión de distintas referencias a la "importancia de aumentar la movilización de recursos con el fin de apoyar los esfuerzos para evitar, minimizar y abordar la pérdida y el daño asociados a los efectos adversos del cambio climático”. Además, la decisión también ordena al WIM trabajar con los organismos relevantes, incluyendo el Fondo Climático Verde, a fin de facilitar el acceso a financiamiento internacional para proyectos que aborden la pérdida y el daño, y al establecimiento de un grupo de expertos WIM en temas de acción y apoyo. Finalmente, en un esfuerzo por fortalecer el apoyo para la implementación, la decisión estableció una "red santiaguina para evitar, minimizar y abordar la pérdida y el daño asociados con los efectos adversos del cambio climático", con el objeto de promover las iniciativas que ya estaban en curso.
Estos avances, aunque positivos, en última instancia poco hacen para aliviar la batalla fundamental a la que se enfrentan los países más impactados: solo se dispone de recursos marginales para apoyar a aquellos en las primeras líneas de los impactos climáticos. Cada tonelada adicional de carbono emitida aumenta efectivamente esta carga financiera. En este contexto, la referencia en la decisión de Madrid a "la amplia variedad de recursos públicos y privados, bilaterales y multilaterales, incluyendo fuentes alternativas de financiamiento" supuestamente disponibles para abordar la pérdida y el daño, aparece en el mejor de los casos como mera ilusión y en el peor como pura hipocresía.
En Madrid, los Estados Unidos también trataron de limitar el alcance del debate en torno a la pérdida y el daño en la implementación del Acuerdo de París, buscando claramente evitar toda responsabilidad por las pérdidas y daños, dado que se retira del Acuerdo en noviembre del 2020. Sirviendo como vocero de la preocupación de muchos, Ian Fry, el principal negociador de Tuvalu, acusó a los Estados Unidos durante el plenario final de tomar una posición que constituía una "tragedia y una burla" para aquellos más vulnerables al cambio climático. "Hay millones de personas a lo largo del mundo que ya se encuentran sufriendo los impactos del cambio climático. Negar este hecho puede ser interpretado por algunos como un crimen en contra de la humanidad", declaró. Después de no aprovechar la oportunidad de reunir el apoyo regional, la presidencia chilena indicó durante las horas finales de las negociaciones que no se pudo alcanzar ningún acuerdo en torno a si el WIM también debería ser relevante para las Partes no presentes en el Acuerdo de París, lo que en la práctica le concedió a los Estados Unidos lo que estaba buscando.
Los miembros latinoamericanos de la Red de Acción por el Clima expresaron su frustración ante el hecho de que las Partes no hayan sido capaces de reconocer explícitamente el vínculo entre la violación de los derechos humanos y los efectos de la crisis climática en las comunidades vulnerables. Esta intersección es clave para la justicia climática: una mejor gobernanza climática aseguraría que se protegieran los derechos de las comunidades vulnerables.
Muchas organizaciones de la sociedad civil, incluyendo CAN América Latina y el Foro Centroamérica Vulnerable, consideran inaceptable que los países desarrollados no cumplan con sus obligaciones de compensación financiera por los daños y pérdidas relacionados con el clima que han sufrido las comunidades de la región. Es esencial crear una nueva infraestructura financiera que canalice los fondos adicionales de forma expedita para abordar la emergencia climática. Dejar esto a las instituciones tales como el Fondo Climático Verde, con mecanismos altamente burocráticos y tediosos, no garantiza que los recursos llegaran a tiempo, ni tampoco que llegaran. De igual forma, los fondos destinados a la adaptación y mitigación no pueden competir con los costos de financiar las pérdidas y daños.
Hacia un mayor reconocimiento de la importancia del género y de los pueblos indígenas y su conocimiento tradicional para la acción climática
Los gobiernos reconocieron el liderazgo de los pueblos indígenas y de la sociedad civil, e hicieron avances hacia un mayor reconocimiento de los vínculos entre la desigualdad social y los impactos climáticos por medio de una serie de referencias y decisiones relacionadas con estos temas. La primera oración de la decisión política adoptada en Madrid hacía hincapié en que las Partes estaban "conscientes de los esfuerzos y las inquietudes de la sociedad civil, en particular de la gente joven y de los pueblos indígenas, en cuanto a solicitar acción climática global, urgente y ambiciosa”. Lamentablemente, es evidente que esta conciencia no logró inspirar a los gobiernos a tomar el paso necesario en relación con la ambición que se exige en las calles.
La COP logró revisar y renovar el Plan de Acción de Género de la CMNUCC, y adoptó una hoja de ruta de cinco años para promover la equidad de género en la implementación de la acción climática. Mientras que los prospectos de estas negociaciones parecían débiles a mitad de la conferencia debido a que algunos gobiernos buscaban renegociar y menoscabar el lenguaje acordado en las decisiones anteriores, la decisión final en torno al género retuvo las referencias críticas a los vínculos entre la igualdad de género, los derechos humanos y una transición justa, y reconoció los desafíos a los que se enfrentan los pueblos indígenas cuando buscan acción climática. El nuevo plan promete contribuir con una mayor integración de género en todas las acciones climáticas, lo que incluye un mayor desarrollo de habilidades y la implementación de soluciones justas para el clima.
La decisión también contenía importantes declaraciones que son sorpresivamente progresivas para un texto adoptado bajo los auspicios de la CMNUCC, dado que las partes reconocieron que "los impactos del cambio climático en las mujeres y los hombres por lo general pueden diferir debido a la desigualdad histórica y actual y en los factores multidimensionales". Esta es la primera referencia tanto a la discriminación como a la interseccionalidad en una decisión adoptada en el contexto de las conferencias climáticas de la ONU.
En Madrid, las Partes también acordaron adoptar el plan de trabajo de 2 años de la Plataforma de las Comunidades Locales y los Pueblos Indígenas, una entidad que comenzó sus operaciones en el 2017 y en la que los representantes de los gobiernos y las organizaciones indígenas participan al mismo nivel. El plan de trabajo provee una hoja de ruta detallada para aumentar el reconocimiento del valor del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas para diseñar e implementar la acción climática, así como para aumentar la participación de los pueblos indígenas en las políticas climáticas, lo que incluye la implementación de las NDCs.
La decisión sobre la pérdida y el daño también reiteró la importancia de la implementación del WIM para abordar "los segmentos de la población que ya son vulnerables debido a su geografía, estado socioeconómico, medio de subsistencia, género, edad, estado indígena o minoritario, o discapacidad". Esta referencia inicialmente fue tomada de la resolución adoptada por el Consejo de Derechos Humanos, y por lo tanto refleja un lenguaje que se utiliza con mayor regularidad en marcos de derechos humanos.
Estos avances se basan en el reconocimiento cada vez mayor en los informes del IPCC de la importancia de considerar estas dimensiones sociales de la crisis climática, así como sus causas primarias e impactos. Aunque hasta estas decisiones no satisfacen los marcos legales y compromisos actuales hechos por todas las Partes en el Acuerdo de París, en conformidad con los instrumentos relevantes de derechos humanos internacionales, sí traen consigo la promesa de que una promoción intensiva y un trabajo de desarrollo de capacidades principalmente para los representantes de los pueblos indígenas y los defensores de género pueden ser beneficiosos e influenciar los futuros progresos dentro del proceso del cambio climático internacional.
La conexión entre la crisis climática y los ecosistemas, la biodiversidad y las "soluciones basadas en la naturaleza"
Desde el comienzo, Chile había bautizado a la COP25 como la "COP azul", con el fin de enfatizar el vínculo entre los océanos y el cambio climático, un vínculo destacado por la publicación del informe del IPCC sobre el océano y la criósfera en un clima cambiante. En consecuencia, esta COP vio un aumento en el número de eventos sobre los océanos y el cambio climático, lo que incluye vínculos con las NDCs y que los países se comprometan a incluir a los océanos en sus NDCs. Sin embargo, en paralelo a este aumento en la atención también hubo un evento preocupante en la geoingeniería oceánica que se enfocaba en cómo gobernar "las tecnologías que alteran el clima marino". En última instancia, en los objetivos finales, las Partes destacaron la importancia de los océanos no solo como "una parte integral del sistema del clima de la Tierra", sino también en el contexto de la necesidad de garantizar la integridad del océano y los ecosistemas costeros. Además, acordaron tener un diálogo sobre los océanos y el cambio climático durante la cumbre de los órganos subsidiarios en junio.
Los ecosistemas, la biodiversidad y las soluciones basadas en la naturaleza también jugaron un rol más prominente en la COP25. La publicación del informe IPBES sobre servicios de biodiversidad y ecosistema, donde se presentaba una imagen cruda del estado de la biodiversidad en el mundo, brindó mayor importancia a la intersección entre el cambio climático y la biodiversidad. La crisis climática y la crisis de la biodiversidad están ocurriendo de forma simultánea y se encuentran inextricablemente entrelazadas. Estas interrelaciones fueron reconocidas formalmente en la decisión denominada "Chile-Madrid Tiempo de Actuar", en la que las partes "enfatizaron la contribución esencial de la naturaleza para abordar el cambio climático y sus impactos, así como la necesidad de abordar la pérdida de la biodiversidad y el cambio climático de forma integrada". Este reconocimiento llega especialmente a tiempo, porque la protección de la biodiversidad aumentará en importancia durante el próximo año a medida que los gobiernos consideren un nuevo conjunto de objetivos para la conversación sobre la naturaleza hasta 2030 durante la COP15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica. La decisión adoptada en Madrid también indicó que habrá un diálogo durante la próxima cumbre de los organismos subsidiarios en junio en torno a la relación entre la tierra y el cambio climático, una propuesta que Brasil rechazó de forma vehemente pero infructuosa, como un intento de evitar cualquier posible debate respecto a la contribución de la deforestación en la crisis climática.
Además, en el periodo previo a la COP25, se vio un aumento progresivo del reconocimiento de que las soluciones basadas en la naturaleza eran una forma esencial de enfrentar la crisis climática, y hasta recibió su propia línea de debate en la Cumbre del Secretario General de la ONU en septiembre del 2019. Paralelo a la COP25, se realizaron numerosos eventos sobre "soluciones basadas en la naturaleza" tanto terrestre como marina. No obstante, lo que empezó como un término utilizado para reconocer los vínculos entre la biodiversidad y el cambio climático y para denominar al rol crítico que la tierra y los ecosistemas pueden tener en resolver la crisis climática, ha empezado a ser apropiado por más personas. Lo anterior se hizo patente en un evento con conferencistas de grandes empresas de petróleo que dialogaban sobre la importancia de las soluciones basadas en la naturaleza. Estos sucesos revelan el riesgo cada vez mayor de que el término "soluciones basadas en la naturaleza" sirva para promover una agenda vinculada con una mayor mercantilización de la naturaleza, y sea utilizado por la industria de los combustibles fósiles para no tener que transformar sus modelos de negocio, similar al apoyo que brindan a las soluciones tecnológicas parches que ofrece la geoingeniería. En el futuro, este preocupante cambio tendrá que ser monitoreado en detalle, debido a que el Comité Permanente sobre Finanzas está considerando financiar soluciones basadas en la naturaleza, el Fondo Verde del Clima (FVC) está creando unas directrices para sus sectores de tierra y silvicultura (e incrementa sus proyectos REDD de pago basado en resultados), y continúan las negociaciones sobre el artículo 6 en torno al potencial de que la tierra (o, como lo sugirió al menos una parte, REDD+) pueda usarse para compensación como parte de los mecanismos de mercado.
Foco en aumentar el financiamiento climático con poco compromiso real
Durante el 2019, el financiamiento recibió considerable atención, dado que el Fondo Verde del Clima completó su primer proceso oficial de reabastecimiento. El financiamiento una vez más fue un tema candente en la COP, puesto que las Partes analizaron directrices para el Fondo Verde del Clima, el trabajo del Comité Permanente de Finanzas (SCF), el progreso hacia el financiamiento a largo plazo, el financiamiento de la adaptación, y el financiamiento para la pérdida y el daño (como se indicó anteriormente).
Durante la COP25, también se analizó considerablemente el FVC y directrices para el mismo. Al final, las Partes celebraron el progreso que el FVC ha hecho para aumentar el financiamiento de los proyectos, la acreditación de las entidades y la resolución de las brechas de políticas. En especial, las Partes recomendaron que el FVC siga considerando formas para mejorar su apoyo para la adaptación y aumentar su colaboración con el Centro y Red de Tecnología Climática. En la recomendación también se menciona la necesidad de que el FVC garantice que cuenta con privilegios e inmunidad, lo que fue uno de los principales temas de preocupación debido a que hay actividades en curso del FVC en varios países y este no cuenta con privilegios ni inmunidad en todas partes. Finalmente, aunque no se especificaron qué políticas (por ejemplo, las medidas de protección ambientales y sociales), las Partes instaron al FVC a seguir acortando las brechas de políticas que existían.
Las Partes también analizaron el trabajo del Comité Permanente de Finanzas. En específico, reconocieron el trabajo en curso del SCF hacia una mayor apertura y transparencia y hacia la incorporación de personas, lo que incluye planes para expandir el compromiso de las partes interesadas y mejorar los esfuerzos para garantizar la capacidad de respuesta de género en la implementación de su trabajo. Además, las Partes iniciaron una revisión del SCF y celebraron la decisión de este organismo de que su tema para el 2020 fuese el financiamiento de las soluciones basadas en la naturaleza.
Un tema recurrente fue la necesidad de mayor financiamiento para la adaptación, dado que los países están luchando por adaptarse al rápido cambio climático. El vínculo con las negociaciones se vio en mayor detalle en el análisis sobre la repartición de los ingresos de las actividades del artículo 6 que irán al Fondo de Adaptación. Si bien las Partes acordaron en su mayoría asignar una parte de los ingresos del mecanismo del artículo 6.4 al Fondo de Adaptación (de forma similar a lo que hace el MDL actualmente), estas debatieron sobre cuánta contribución debía ser y si también debía haber una repartición automática de los ingresos de las actividades del artículo 6.2. A la postre, el texto final presentado incluía una repartición de los fondos a la misma tasa de un 2% que el MDL tiene actualmente para el Fondo de Adaptación, y una recomendación de que el comercio bajo el artículo 6.2 también generaría fondos para la adaptación por medio de una repartición de ingresos.
Dada la falta de certeza sobre la repartición de ingresos, es clave que el Fondo de Adaptación genere financiamiento de otras formas. Durante la COP25, el Fondo de Adaptación recibió casi USD 90 millones en compromisos de financiamiento, con nuevos compromisos por parte de Alemania, Suiza, Noruega, Polonia (por primera vez), Irlanda y los tres gobiernos regionales de Bélgica. Estos se unieron a Suecia, España y Quebec, quienes ya habían anunciado contribuciones.
Sin embargo, a pesar de estas positivas contribuciones al Fondo de Adaptación, la COP25 en gran medida no logró asignar mayor financiamiento o siquiera dar un compromiso de entregar el financiamiento necesario para combatir la crisis climática y abordar las necesidades de los países de adaptarse o lidiar con las pérdidas y daños cada vez mayores.
Combustibles fósiles: el tema que nadie quería tocar en los salones del IFEMA
Con la COP siendo patrocinada por grandes compañías vinculadas directamente con combustibles fósiles, tales como Iberdrola, Endesa (la empresa emisora de gases de invernadero más grande de España) y Coca-Cola, fue posible apreciar completamente el rol y la influencia de los combustibles fósiles. Este patrocinio contrastaba fuertemente con los informes y los llamados de la sociedad civil a poner fin a la producción de combustibles fósiles para combatir el cambio climático.
Aunque no se encontraba en la agenda oficial, la producción y las empresas de combustibles fósiles fueron el problema del que nadie quería hablar en la COP25. La publicación del Informe de brecha de producción del PNUMA justo antes de la COP volvió al tema de la continuación de la economía de combustibles fósiles uno de los focos de atención. Este informe indica claramente que la producción de combustibles fósiles se tiene que reducir para poder alcanzar el objetivo del Acuerdo de París de mantener el aumento de temperatura en un 1,5°C. En comparación, los actuales planes de gobierno producirían 120% más de combustibles fósiles de los que serían compatibles con el objetivo de aumento de temperatura.
En conjunto con este Informe de Brecha de Producción, la primera semana de la COP vio una gran cantidad de eventos paralelos y conferencias de prensa en donde se discutió la necesidad de poner fin inmediatamente a la producción de combustibles fósiles. Durante esta semana, un grupo de organizaciones no gubernamentales también publicó un nuevo informe: "Petróleo, Gas y Clima: Un análisis de los planes de la industria del petróleo y el gas para la expansión y la compatibilidad con los límites de emisiones globales”. Al igual que el Informe de Brecha de Producción, este nuevo informe se enfocó en la amenaza de la expansión mundial de los combustibles fósiles y expresó la necesidad de que los gobiernos, los inversionistas, las empresas y la sociedad civil tomen medidas para terminar esta expansión. Por lo tanto, mientras que los países analizaban la necesidad de una mayor ambición y negociaban los matices de los mercados de carbono, entre otros, la sociedad civil destacaba la necesidad urgente de reducir progresivamente los combustibles fósiles. Sin embargo, este tema nunca llegó a las salas de negociación, aunque se encontraba en todas partes, desde los eventos paralelos y las conferencias de prensas a las protestas y debates sobre la ola cada vez más grande de litigación climática, y hasta en los discursos del Relator Especial de la ONU sobre derechos humanos y el medio ambiente.
Es particularmente importante el hecho de que la COP25 sirvió de escenario para un anuncio clave de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de las Filipinas. Después de cuatro años de investigación sobre los impactos de los derechos humanos en el cambio climático en las Filipinas y sobre la contribución de 47 empresas grandes emisoras de carbono a estos impactos, incluyendo audiencias con comunidades locales en la primera línea del cambio climático, así como con científicos, expertos en derechos legales y humanos, investigadores y profesionales médicos, la Comisión publicó sus hallazgos y recomendaciones. En esta innovadora investigación, la Comisión encontró que el mundo se encuentra ante una emergencia climática que demanda acción urgente y que estas grandes empresas habían jugado un claro rol en el cambio climático. Por lo tanto, podrían ser consideradas legalmente responsables de violaciones de derechos humanos relacionadas con el cambio climático. Además, a pesar de que esta investigación no se trataba sobre la responsabilidad de estas compañías por los daños, sí concluyó que las personas impactadas merecían acceso a reparaciones y justicia. Para este fin, la Comisión concluyó que las empresas grandes emisoras de carbono podrían potencialmente ser consideradas responsables bajo leyes civiles y penales, y que el mejor lugar al llevar estos casos eran probablemente las cortes domésticas bajo la ley nacional.
Estos revolucionarios hallazgos, así como las numerosas demandas, eventos en la COP, informes y movilizaciones, demuestran que, incluso cuando la agenda oficial de la COP no incluya los combustibles fósiles, cada vez hay un mayor impulso para terminar con la producción de estos y para que los responsables del cambio climático rindan cuentas.
Los autores expresan su agradecimiento a Lili Fuhr, Steven Feit y Carroll Muffett por su revisión, y a Ingrid Wehr, quien resumió los comentarios de los colegas chilenos en este texto.