Poder y legitimidad del G20 en un sistema de gobierno multilateral

Poder y legitimidad del G20 en un sistema de gobierno multilateral

Ban Ki-moon, Xi Jinping and Barack Obama – Creator: Pete Souza, White House.. Creative Commons License LogoEsta imagen está bajo la licencia de Creative Commons License.

El grupo de los 20 (G20) es un “club” de naciones con influencia significativa. Hay un déficit democrático en el G20 ya que sus decisiones y acciones no están gobernadas por la ley internacional y no rinde cuentas a organismos representativos.

El G20: un club exclusivo entre instituciones globales inclusivas

El Grupo de 20 (G20) es un “club” de naciones de tamaño e influencia significativos. Los 19 países miembros que lo componen representan difícilmente el 10% de los 93 países miembros de las Naciones Unidas. El resto de los 174 países están excluidos de la membresía del G20, con una sola excepción, la Unión Europea, que representa el vigésimo miembro y es de tipo regional, representando a 28 países en un escaño. Francia, Alemania, Italia y Reino Unido también son miembros individuales del G20. [1]

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Los 19 países miembros individuales del G20 se encuentran entre los 33 países con el mayor producto geográfico bruto del mundo.  Por ejemplo, varios países, incluyendo Egipto, Tailandia, Nigeria, Polonia e Irán, tienen economías superiores que Sudáfrica, un miembro G20. (ver Fundamental 1: “Group of 20 (G20) – In a Nutshell”). De hecho, la composición del G20 puede ser rastreada hacia 1999, cuando el entonces Tesorero de los E.E.U.U. Lawrence Summers, trabajando con sus contrapartes canadienses y alemanas, identificó a 19 países con grandes economías y relaciones amistosas para informar sobre economía global y política financiera. Incluso en la actualidad no existe un criterio objetivo para obtener una membresía en el G20.

El G20 se declaró como el “Primer Foro para la Cooperación Económica Internacional”, es decir actúa como un comité director global en relación a una matriz de instituciones de gobernabilidad global, incluyendo aquellas con más legitimidad debido a su membresía casi universal (i.e. a ONU).

Algunas instituciones de gobernabilidad global con membresía de casi todos los países del mundo:

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Creado en 1999, el G20 reunió a ministros de finanzas y gobernadores del Banco Central para contener las secuelas de la crisis económica de Asia oriental. En 2008, después de que la crisis financiera explotara, el G20 comenzó a realizar cumbres a nivel de jefes de estado. Mientras las cumbres se realizan en forma anual, el “Canal financiero” compuesto por los ministros de finanzas y los gobernadores del Banco Central se reúnen durante todo el año. (Ver Fundamental 1).

De manera similar, Ministros de Asuntos Exteriores, así como también Ministros de Agricultura, Energía, Hacienda (entre otros) se congregan en encuentros entre las cumbres. Cada jefe de estado es representado en el G20 por su “Sherpa” o representante personal, y además de un “Canal Financiero”, hay un importante “Canal de Sherpas” de reuniones. En general, se realizan más de 70 reuniones cada año.

Cada presidencia G20 tiene el derecho de elegir invitados, en adición a España que es un invitado permanente. Hasta el momento, la presidencia G20 de Alemania ha invitado a Holanda y Noruega, además de invitados africanos. Durante el proceso chino G20, los jefes de estado de Egipto, Kazakhstan y Tailandia fueron invitados además los presidentes de ASEAN (Laos), la Unión Africana (Chad), NEPAD (Senegal) y el Grupo de Gobernabilidad Global (3G), Singapur. El 3G es un canal para que los países miembros excluidos de la ONU expresen sus puntos de vista.[4]

Los representantes de los países invitados pueden participar de la cumbres además de los grupos ministeriales y de trabajo. Aunque su participación es más bien una expresión simbólica, ya que no cambia sustancialmente el monopolio de los miembros del G20, en la toma de decisiones.

¿Quién tiene el poder en las instituciones globales?

El  Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) son instituciones “Bretton Woods”, esto quiere decir que fueron creadas en Bretton Woods, New Hampshire en 1944, durante  la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas. El propósito del FMI era fomentar la estabilidad económica internacional, mientras que el propósito del BM era realizar préstamos a países pobres y devastados por la guerra para realizar proyectos de reconstrucción y desarrollo, y de esta manera construir la capacidad de los países para comercializar.

El G20 no debe rendirle cuentas a instituciones globales más representativas (aunque imperfectas) como las nombradas en la tabla anterior. Este déficit democrático parece ser intencional. Esencialmente, las alternativas  a crear el G20 hubieran sido establecer un comité especial del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) o expandir los poderes del Comité Monetario y Financiero Internacional (IMFC), el cual también asesora la junta de gobernadores del FMI. Dieciséis de los 24 miembros del IMFC son miembros del G20.

Aunque el FMI lamentablemente sub-representa a los países en desarrollo, este realiza rendición de cuentas a los 186 países miembros. Además, el G20 también se podría haber apoyado en el Comité de Desarrollo del Banco Mundial y el FMI en vez de crear su propio “grupo de trabajo de desarrollo G20”.

Existe también una deficiencia de democracia en instituciones más representativas. La mayoría de las naciones emergentes y países en desarrollo demandan frecuentemente la redistribución de los derechos a votaciones en el FMI y el BM, en particular. Dichos países critican la dominancia de E.E.U.U, Europa y Japón como los mayores accionistas (aquellos que contribuyen la mayor parte del capital). Sin embargo, los países más pequeños todavía tienen representación en el FMI, BM y en los Bancos de Desarrollo regionales. .

La motivación para la creación del Nuevo Banco del Desarrollo (NDB) por las naciones BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), fue el descontento con su falta de poder en las instituciones tradicionales. Estas incluyen al FMI y los bancos de desarrollo multilaterales, como son el BM, los Bancos Asiático y Africano de Desarrollo, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, y el Banco Interamericano de Desarrollo (En la siguiente tabla, las acciones con derecho a voto de China y E.E.U.U. se comparan para demostrar este punto de vista).

Acciones con derecho a voto (porcentaje) 

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La contribución de China a la economía global (por PGB nominal) en los años 2014-2015 era de 51%, comparado con el 31% de E.E.U.U., mientras la economía de este último es mucho mayor que la de China en términos de PGB nominal, la economía china es mucho mayor que la de los E.E.U.U. en términos de PPP (paridad de poder adquisitivo). Estas relaciones de poder no son reflejadas apropiadamente en las proporciones de voto de los bancos de desarrollo tradicionales. Consecuentemente, el lanzamiento de China del AIIB no fue una sorpresa.

El rol clave de los Ministros de Finanzas G20

Además de los líderes G20, los ministros de finanzas y los gobernadores del Banco Central, tienen roles claves en el manejo de temas de alta prioridad en la agenda G20, tales como crecimiento, inversión, infraestructura, macroeconomía, tasación internacional y temas anti-corrupción.

Los ministros de finanzas tales como los de China (Lou Jiwei), Alemania (Wolfgang Schäuble), Argentina (Alfonso Prat-Gay), India (Arjun Ram Meghwal), y los E.E.U.U. (Steven Mnuchin), no solo toman decisiones dentro del G20 sino que también gobiernan el FMI y los bancos de desarrollo nacional, regional y multilateral más importantes.

Como resultado, donde hay un consenso entre los ministros de finanzas del G20, este puede fluir a través de instituciones internacionales gobernadas por los mismos individuos. Esto está ocurriendo, aunque en el caso del FMI hay 170 miembros además de los 19 miembros de países individuales que además son miembros del G20. Por ejemplo, en el FMI, los ministros de finanzas G20 tienen casi el 78% de los votos pero también tienen el canal adicional de influencia a través de los aportes del G20 a la institución. De esta manera, las naciones G20, que ya dominan el FMI, aumentan su poder.

Conclusión

Hay una deficiencia democrática significativa en el G20 ya que sus decisiones y acciones no están gobernadas por las leyes internacionales y no rinde cuentas a ninguna institución representativa como la ONU.

Sin perjuicio de lo anterior, el G20 es lejos más representativo de un orden mundial multipolar que el Grupo de los 7 (G7), compuesto por E.E.U.U., U.K., Canadá, Francia, Alemania, Italia y Japón. Con una cambiante lista de miembros, el G7 se ha reunido por más de 40 años, principalmente para coordinar políticas económicas. Hasta el año 2014, Rusia fue también un país miembro (ver Fundamental 2: ”The G7 and G20 in the Global Governance Landscape”.)

Como con el G7, el G20 es una forma de gobierno tipo “club”. Muchos legisladores creen que hay un equilibrio entre legitimidad (número de países miembros) por un lado, y efectividad por el otro. Ellos denuncian que el G20 es más eficaz debido a su naturaleza informal, incluyendo la falta de secretaría, de requerimientos para elegibilidad de la membresía, y de una gráfica o líneas de responsabilidad.

Sin embargo, existen opiniones contrastantes respecto de la ausencia de contabilidad hacia no-miembros en una era en que aumenta la desigualdad. Mientras algunos aspiran hacia una orientación neoliberal de políticas que sirven a unos pocos, otros se esfuerzan por políticas económicas orientadas hacia la justicia global y priorizan el bienestar y sustento de la gente.

La estructura actual de gobernabilidad económica global está dominada por países G20, los cuales controlan los mayores bancos nacionales, regionales y  multilaterales de desarrollo y de este modo ocultan las voces de países no-miembros del G20. Por ejemplo, cuando el mismo “elenco” de ministros de finanzas y/o gobernadores del Banco Central se sientan a la mesa en reuniones del G20 y otras instituciones, existe un alto riesgo de que vayan a actuar con ideas preconcebidas sobre políticas en instituciones con membresía universal.[5] 

La falta de transparencia del G20 hace casi imposible que la sociedad civil o países no-miembros tengan influencia en sus decisiones. Las agendas de reuniones de múltiples ministerios son publicadas solo parcialmente o después de que las prioridades han sido identificadas, aunque el sector privado tiene garantizado el privilegio de acceso a información.

Las reglas de transparencia y participación se determinan de acuerdo a la costumbre de cada país anfitrión G20. En muchos, países, hay espacio limitado para la participación civil y el debate, al mismo tiempo que disidentes o protestantes en contra son, muchas veces, criminalizados. Esto es inaceptable. La comunidad global tiene el derecho de confiar en la apertura y accesibilidad de los procesos G20 sin importar que país ostenta la presidencia.

La presidencia alemana ha creado varias oportunidades de diálogo con diferentes grupos de interacción (ver Fundamental #4: ”Engagement Groups”). Aunque esto es positivo, dicho diálogo no es usualmente lo suficientemente informado y la sociedad civil frecuentemente carece de la oportunidad de interactuar directamente con los que toman las decisiones.

Cualquiera que sea el país anfitrión de G20, se abre la puerta para protestar. De este modo, se ha formado una alianza civil, fuera del proceso de interacción, movilizada para protestar contra las políticas G20 y su cumbre en Hamburgo (ver página de protesta en Alemania here).

La misma dinámica ha ocurrido en previas presidencias G20. En el caso de Alemania, algunos elementos de esta alianza quieren movilizarse en contra de la presencia de autócratas como Vladimir Putin y Recep Tayyip Erdoğan, cuyos países han experimentado recientemente duras restricciones a las libertades civiles, asimismo, los protestantes no darán la bienvenida al presidente electo Donald Trump en su ciudad.

Antes de la protesta, se está llevando a cabo una cumbre internacional de alternativas, organizada por iniciativas civiles y organizaciones no gubernamentales, que proporciona una amplia plataforma para el debate y la acción con respecto a la crítica y las alternativas al modelo neoliberal de la globalización. Se hará hincapié en la solidaridad internacional y el intercambio, así como las mejores prácticas para alternativas sostenibles centradas en las personas.

Este artículo es parte de nuestro dossier "G20 in Focus".

Notas

[1] Incluso agregando los 24 países europeos adicionales representados por la UE, solo 22% de los países miembros de la ONU están representados en el G20.

[2] Los sistemas de votación y su práctica pueden divergir de acuerdo a Posner and Sykes in “Voting rules in International Organizations”, University of Chicago Law School, Coase-Sandor Institute for Law and Economics Working Paper No. 673, January 2014. Available at: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/groups.htm#IC.

[3] 173 países pertenecen al brazo de préstamo blando del Banco Mundial, International Development Association (IDA).

[4] Los 30 estados miembros del Grupo de Gobernabilidad Global son Las Bahamas, Bahréin, Barbados, Botsuana, Brunei, Chile, Costa Rica, Finlandia, Guatemala, Jamaica, Qatar, Kuwait, Liechtenstein, Luxemburgo, Malasia, Mónaco, Montenegro, Nueva Zelanda, Panamá, Perú, Filipinas, Ruanda, San Marino, Suiza, Senegal, Singapur, Eslovenia, Uruguay, Emiratos Árabes Unidos y Vietnam. Más información disponible: www.mfa.gov.sg.

[5] Irónicamente, muchos legisladores del G20 expresan preocupación por el hecho de que los G7 presentan las políticas “pre-cocinadas” para que el G20 se las apruebe. 

Traducción al español por Celeste Silva

 

 

 

 

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